Kooiconstructie
Intermediair, 22 januari 1993, p. 15
Het gaat beroerd in de Europese staalindustrie. De meeste producenten verkeren in grote problemen. Door veel bedrijven zijn saneringsoperaties afgekondigd en het verbond van Europese staalbedrijven, de EUROFER, heeft de Europese Commissie afgelopen november om hulp gevraagd bij de noodzakelijk geachte herstructureringsoperaties.
De crisis in de staalindustrie heeft mondiale proporties. Niet alleen de Europese, maar ook de Japanse staalproducenten doen alle moeite zich aan de rode cijfers te ontworstelen. En ondanks de sanering van de tachtiger jaren, die meer dan 200.000 werknemers hun baan gekost heeft, zijn ook de grote Amerikaanse staalbedrijven niet aan de huidige crisis ontsnapt. Tegelijkertijd slagen de Oosteuropese producenten er niet in al het door hen geproduceerde staal op de lokale markten af te zetten omdat de vraag naar staal op deze markten na de politieke en economische omwentelingen van de afgelopen jaren totaal is ingestort.
De huidige crisis in de staalindustrie heeft de aanzet gegeven tot een aantal protectionistische maatregelen. Zo probeert de Europese Commissie sinds afgelopen september de import van Oosteuropees staal aan banden te leggen door het instellen van importheffingen op bepaalde staalprodukten uit Hongarije, Polen, Tsjechië, Slowakije en Kroatië. Op hun beurt worden ook de Westeuropese staalexporteurs geconfronteerd met handelsbeperkende maatregelen. De Amerikaanse overheid heeft namelijk strafheffingen afgekondigd op staalprodukten uit België, Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Spanje, Italië en een vijftal landen buiten de EEG. Deze heffingen kunnen oplopen tot 59%. Door middel van dergelijke maatregelen proberen de Verenigde Staten de staalimporten uit deze landen terug te dringen.
De vier landen en regios die de verhoudingen op de wereldstaalmarkt bepalen zijn de EEG, de Verenigde Staten, Oost-Europa en Japan. De relatie tussen de EEG, in 1992 goed voor naar schatting 130 miljoen ton, en de andere belangrijke produktieregios is in een aantal gevallen tamelijk problematisch. Men vormt namelijk een bedreiging voor elkaars afzetmarkten. De minste problemen bestaan er met de Japanse staalindustrie. De handelsstromen tussen Japan en de EEG zijn (nog) erg klein. Daarentegen vormt de staalindustrie in het voormalige Oostblok wel degelijk een probleem voor de Westeuropese producenten. Voor de Oosteuropese staalbedrijven is het belang van exporten door het wegvallen van de vraag op de lokale markt sterk toegenomen. In de algehele economische malaise is de produktie de afgelopen paar jaar wel behoorlijk teruggelopen, maar het verbruik in de verwerkende industrie is nog sterker gedaald, waardoor er momenteel sprake is van een substantiële overproduktie. Dit surplus probeert men (tegen harde valuta) op de wereldmarkt af te zetten. Men probeert een deel van dit overschot naar de EEG-markt te exporteren en alhoewel het daarbij om relatief kleine hoeveelheden gaat, hebben deze wel een duidelijk marktverstorend effect. De Verenigde Staten, de vierde grote producent, vormt de grootste exportmarkt voor de EEG. Met een staalimport die in 1989 een waarde had van 11,4 miljard dollar, is het de grootste importeur ter wereld. De Amerikanen zijn gedurende een aantal jaren sterk afhankelijk geweest van geïmporteerd staal. In de sanering van de tachtiger jaren is de zelfvoorzieningsgraad teruggelopen met als gevolg dat in 1985 in 33% van de nettoconsumptie via importen moest worden voorzien. Sindsdien is de Amerikaanse staalproduktie weer aangetrokken en de afhankelijkheid van importen meer dan gehalveerd, een daling die zich steeds verder lijkt voort te zetten. De exportmogelijkheden naar de Amerikaanse markt voor Europese producenten nemen af, terwijl de binnenlandse oppositie tegen importen in de Verenigde Staten de laatste jaren gegroeid is.
Terwijl de omvang van de Amerikaanse exportmarkt is afgenomen, is het belang van deze markt voor EEG exporteurs alleen maar toegenomen. De Europese staalbedrijven produceren namelijk sinds jaar en dag al veel meer dan op de eigen markt afgezet kan worden. Naast deze overproduktie heeft men te kampen met een grote overcapaciteit: misschien wel 25% van de bestaande produktiecapaciteit wordt niet benut. Daarnaast worden de producenten ook nog eens geconfronteerd met het feit dat de Europese markt sinds ongeveer twee jaar overspoeld wordt door goedkope Oosteuropese staalprodukten.
Het bestrijden van de crisis die ontstaan is door de combinatie van overproduktie, overcapaciteit, concurrentie op de binnenmarkt en een inkrimpen van de exportmarkten, verloopt uitermate moeizaam. Er is sprake van een klassiek zwartrijdersprobleem: in principe is eigenlijk geen van de Europese staalbedrijven bereid tot een reductie van de produktiecapaciteit, terwijl ze stuk voor stuk weten dat alleen een forse reductie de huidige crisis zou kunnen bezweren.
De Europese staalindustrie heeft daarom haar hoop op Brussel gevestigd, maar de Europese Commissie staat niet echt te springen om een actief herstructureringsbeleid ten bate van de staalindustrie te gaan voeren, zoals men dat in de tachtiger jaren met het Davignon-plan eerder wel gedaan heeft. Tot enige financiële steun is men bereid, maar verder lijkt men niet in de herstructurering te willen interveniëren. De enige smeekbede van de staalindustrie waar men wel op in is gegaan, is het aan banden leggen van bepaalde staalimporten uit Oost-Europa. De Europese bedrijven werden echter kort daarop geconfronteerd met een koekje van eigen deeg in de vorm van de eerder genoemde heffingen die de Amerikaanse overheid eind november afkondigde met het doel de import van Europees staal terug te dringen.
Protectionisme heeft in de staalindustrie een lange geschiedenis. Overheden zijn bij voortduring bereid gebleken de belangen van de staalindustrie te laten prevaleren boven die van andere maatschappelijke actoren. Hiervoor zijn een aantal redenen aan te voeren. Allereerst is het zo dat de staalindustrie in veel landen gezien wordt als een essentieel onderdeel van een gezonde economische structuur. Bovendien wordt de aanwezigheid van een dergelijke industrietak nog vaak gezien als een politiek-militaire machtsfactor van betekenis. Tenslotte worden de belangen van de staalindustrie veelal behartigd door een hechte en machtige coalitie van belangengroepen en lobbyisten. De overheidssteun die een gevolg was van deze factoren heeft in de VS met name de vorm aangenomen van importbeperkende maatregelen, terwijl ze in Europa meestal in de vorm van subsidies en andere financiële steun werd gegoten.
Nadat de Verenigde Staten in 1959 voor het eerst een netto-importeur van staalprodukten werden, is er van de kant van de industrie voortdurend geroepen om het aan banden leggen van de importen. De Amerikaanse overheid, geconfronteerd met een sterke staallobby, heeft sinds 1969 praktisch bij voortduring aan deze protectionistische sentimenten gehoor gegeven. Zo zijn de Europese exporten naar de VS onderworpen geweest aan drempelprijzen en vrijwillige exportbeperkingen.
Door de Amerikaanse overheid is ter verdediging van deze maatregelen steeds aangevoerd dat ze een reactie vormden op de directe en indirecte subsidies die door Europese (nationale) overheden aan de verschillende staalbedrijven verstrekt werden. In het licht van diezelfde subsidies besloten de Amerikanen vorig jaar de bestaande vrijwillige overeenkomst met de EEG, die de import beperkte tot 6 miljoen ton per jaar, niet te verlengen en kondigden zij aan klachten van Amerikaanse producenten over Europese dumpingspraktijken te zullen onderzoeken.
De in november afgekondigde importbeperkende maatregelen werden door de Amerikanen gepresenteerd als een reactie op de uitkomsten van dat onderzoek. Volgens Washington lijdt de Amerikaanse staalindustrie jaarlijks een verlies van twee miljard dollar als gevolg van de dumping van gesubsidieerd staal op de Amerikaanse markt. Overigens zijn de nu van kracht zijnde maatregelen slechts een eerste aanzet: het ligt in de lijn der verwachtingen dat er deze maand nog meer maatregelen tegen een groter aantal landen afgekondigd zullen worden. In het totaal werden 84 staalbedrijven in 28 landen beschuldigd van dumping.
Overigens zijn de Amerikaanse klachten niet helemaal ongegrond. Zo bestaat er in Europa een traditie van subsidieverlening aan de staalindustrie. De directe subsidies in de EEG bedroegen in de afgelopen vijftien jaar zon 130 miljard gulden.
Toch moet de reden voor de handelsbeperkingen niet alleen gezocht worden bij de uitkomsten van het eerder genoemde onderzoek. Er bestaat namelijk een duidelijke verband tussen de Amerikaanse maatregelen en de lopende GATT-besprekingen over een vrijere wereldhandel, de zogenaamde Uruguay-ronde. De Verenigde Staten hebben er namelijk al eerder blijk van gegeven bereid te zijn handelspolitieke sancties te gebruiken om de EEG tot bepaalde concessies te dwingen.
Zo waren de in november afgekondigde importbeperkingen voor Franse wijn vooral bedoeld om de totstandkoming van een landbouwakkoord te bespoedigen en ze werden dan ook opgeheven nadat dit akkoord bereikt was.
Behalve aan het Europees landbouwbeleid heeft men zich in Washington decennia lang vooral ook geërgerd aan het Europees staalbeleid. De Amerikaanse importbeperkingen voor staalprodukten moeten dan ook beschouwd worden als een breekijzer waarmee de Amerikanen de onderhandelingen over een multilateraal staalakkoord willen openbreken. De onderhandelingen over een dergelijk akkoord, die in december weer geopend zijn nadat ze een aantal maanden eerder totaal vastgelopen waren, verlopen erg moeizaam. Een punt van voortdurende discussie is of overheidssubsidies voor zaken als Onderzoek en Ontwikkeling, de toepassing van milieutechnologie en de omscholing van overbodig geworden werknemers nu wel of niet geoorloofd zijn.
De Amerikanen willen binnen de GATT zo snel mogelijk tot een multilateraal staalakkoord komen. Het heeft er veel van weg dat ze de importbeperkingen gebruiken om hun gesprekspartners tot een constructievere houding aan te sporen.
Alhoewel de Amerikaanse (en trouwens ook de Europese) handelsbeperkende maatregelen niet tegen de letter van de GATT zijn, tegen de geest ervan zijn ze in ieder geval. Het ideaal van de vrijhandel moet weer eens wijken voor de realiteit van nationale belangen. Kunnen we eigenlijk iets anders verwachten ?